双罚！！！未批先建，，未验先投

近日，，林芝市生态环境局高新分辨局环境法律人员到辖区某企业发展法律查抄，，发现该公司擅自建设了煲模工序，，并投入出产，，配套的传染治理设施未通过竣工环保验收。经确认，，该公司上述行为属于出产工艺产生重大改观，，但未重新依法报批建设项目环境影响评价文件，，擅自开工建设，，建设的环境；；设施未经验收即投入出产。

针对该公司上述环境违法行为，，林芝市生态环境局高新分辨局采取了一系列措施进行重办，，向该公司及其直接责任人别离出具《责令更正违法行为决定书》、《林芝市生态环境局行政处罚事先奉告书》和《行政处罚决定书》。对该公司未批先建的环境违法行为处以人民币861.9元的？？；；对该公司未验先投的环境违法行为处以人民币36万元整的？？；；对该公司直接掌管的主管人员处以人民币8.2万元整的？？。

该公司未批先建的环境违法行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第—款“建设项主张环境影响评价文件经核准后，，建设项主张性质、规！！、地址、选取的出产工艺或者防治传染、预防生态粉碎的措施产生重大改观的，，建设单元该当重新报批建设项主张环境影响评价文件”和第二十五条“建设项主张环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予核准的，，建设单元不得开工建设”的划定。

该公司未验先投的环境违法行为和直接掌管的主管人员违反了《建设项目环境；；ぶ卫硖趵返谑盘醯—款 “编制环境影响汇报书、环境影响汇报表的建设项目，，其配套建设的环境；；ど枋┚槭蘸细，，方可投入出产或者使用；；未经验收或者验收不合格的，，不得投入出产或者使用”的划定。

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关于“未验先投”违法行为

行政处罚新旧司律例范衔接合用问题的定见

环律例函〔2019〕121号

2017年订正的《建设项目环境；；ぶ卫硖趵罚ㄗ2017年10月1日起执行，，以下简称新条例）执行以来，，关于必要配套建设的环境；；ど枋┪唇ǔ、未经验收或者验收不合格，，建设项目即投入出产或者使用（以下简称“未验先投”）违法行为的处罚，，在新旧条例过渡期间若何合用司法，，实际中存在较大争议。

凭据最高人民法院于2004年5月18日印发的《关于审理行政案件合用司律例范问题的座谈会纪要》（法【2004】96号，，以下简称《纪要》）有关新旧司律例范衔接合用根基规定的划定，，结合生态环境法律实际，，并经征求最高人民法院和司法部定见，，现就新旧条例过渡期间“未验先投”违法行为行政处罚有关司法合用问题，，提出以下定见。

一、有关律例划定和新旧司律例范衔接合用根基规定

（一）有关律例划定

新条例第二十三条第—款划定：：：“违反本条例划定，，必要配套建设的环境；；ど枋┪唇ǔ、未经验收或者验收不合格，，建设项目即投入出产或者使用，，或者在环境；；ど枋┭槭罩信樽骷俚，，由县级以上环境；；ば姓主管部门责令期限更正，，处20万元以上100万元以下的？？；；逾期不更正的，，处100万元以上200万元以下的？？；；对直接掌管的主管人员和其他责任人员，，处5万元以上20万元以下的？？；；造成重大环境传染或者生态粉碎的，，责令终场出产或者使用，，或者报经有核准权的人民当局核准，，责令关闭。”

订正前的《建设项目环境；；ぶ卫硖趵罚ㄗ1998年11月29起执行，，2017年10月1日废止，，以下简称旧条例）第二十八条划定：：：“违反本条例划定，，建设项目必要配套建设的环境；；ど枋┪唇ǔ、未经验收或者经验收不合格，，主体工程正式投入出产或者使用的，，由审批该建设项目环境影响汇报书、环境影响汇报表或者环境影响登记表的环境；；ば姓主管部门责令终场出产或者使用，，能够处10万元以下的？？。”

（二）新旧司律例范衔接合用根基规定

《纪要》明确提出：：：“凭据行政审判中的普遍意识和做法，，行政相对人的行为产生在新法执行以前，，具体行政行为作出在新法执行以来，，人民法院审查具体行政行为的合法性时，，实体问题合用旧律例定，，法式问题合用新律例定，，但下列情景之外：：：（一）司法、律例或规章另行划定的；；（二）合用新法对；；ば姓相对人的合法权利更为有利的；；（三）依照具体行政行为的性质该当合用新法的实体划定的。”

二、“未验先投”违法行为产生在旧条例执行期间，，一向陆续或持续到新条例执行之后的，，合用新条例进行处罚。

经征求最高人民法院定见，，《纪要》中提到的“行政相对人的行为产生在新法执行之前”，，是指行政相对人的行为终了之日产生在新法执行之前。若是行政相对人的违法行为一向持续到新法执行之后，，则不属于“行政相对人的行为产生在新法执行之前。”

因而，，“未验先投”违法行为产生在旧条例执行期间，，一向陆续或持续到新条例执行之后的，，不属于《纪要》划定的“行政相对人的行为产生在新法执行以前”的情景，，不存在新旧条例的选择合用问题，，该当合用新条例作出行政处罚。

我部此前印发的有关诠释或者文件，，与本定见不一致的，，以本定见为准。

     生态环境部

2019年10月17日

环境；；げ亢

关于建设项目“未批先建”违法行为司法合用问题的定见

环政法函［2018］31号

各省、自治区、直辖市环境；；ぬň郑，，新疆出产建设兵团环境；；ぞ，，打算单列市、省会城市环境；；ぞ：：：

新环境；；しê托禄肪秤跋炱兰鄯ㄖ葱幸岳，，关于建设单元未依法报批建设项目环境影响汇报书、汇报表，，或者未遵循环境影响评价法第二十四条的划定重新报批或者报请重新审核环境影响汇报书、汇报表，，擅自开工建设（以下简称“未批先建”）违法行为的行政处罚，，在司法合用、追忆期限以及后续办理环境影响评价手续等方面，，实际中存在分歧争议。经钻研，，现就有关司法律规的合用问题提出以下定见。

一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的司法合用

（一）有关司律例定

2002年颁布的原环境影响评价法（自2003年9月1日起执行）第三十一条第—款、第二款别离划定：：：

“建设单元未依法报批建设项目环境影响评价文件，，或者未遵循本法第二十四条的划定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，，擅自开工建设的，，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境；；ば姓主管部门责令终场建设，，期限补办手续；；逾期不补办手续的，，能够处五万元以上二十万元以下的？？，，对建设单元直接掌管的主管人员和其他直接责任人员，，依法赐与行政处罚。

“建设项目环境影响评价文件未经核准或者未经原审批部门重新审核赞成，，建设单元擅自开工建设的，，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境；；ば姓主管部门责令终场建设，，能够处五万元以上二十万元以下的？？，，对建设单元直接掌管的主管人员和其他直接责任人员，，依法赐与行政处罚。”

2014年订正的新环境；；しǎㄗ2015年1月1日起执行）第六十一条划定：：：“建设单元未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经核准，，擅自开工建设的，，由负有环境；；ぜ喽街卫碇霸鸬牟棵旁鹆钪粘〗ㄉ，，处以？？，，并能够责令恢复原状。”

2016年修改的新环境影响评价法（自2016年9月1日起执行）第三十一条划定：：：“建设单元未依法报批建设项目环境影响汇报书、汇报表，，或者未遵循本法第二十四条的划定重新报批或者报请重新审核环境影响汇报书、汇报表，，擅自开工建设的，，由县级以上环境；；ば姓主管部门责令终场建设，，凭据违法情节和：：：蠊，，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的？？，，并能够责令恢复原状；；对建设单元直接掌管的主管人员和其他直接责任人员，，依法赐与行政处罚。”

通过以上级法订正，，新环境；；しê托禄肪秤跋炱兰鄯ㄈ〉蘖“期限补办手续”的要求。

（二）司法合用

关于“未批先建”违法行为的行政处罚，，我部2016年1月8日作出的《关于<环境；；し>（2014订正）第六十一条合用有关问题的复函》（环政法函［2016］6号）己对“项主张司法新法执行前己经擅自开工建设的合用”作出有关诠释，，现针对实际中遇到的问题，，进一步提出补充定见如下：：：

1、建设项目于2015年1月1日后开工建设，，或者2015年1月1日之前己经开工建设且之后依然进行建设的，，立案查处的环保部门该当合用新环境；；しǖ诹惶醯幕ń写Ψ，，不再凭据修改前的环境影响评价法作出“期限补办手续”的行政号令。

2、建设项目于2016年9月1日后开工建设，，或者2016年9月1日之前己经开工建设且之后依然进行建设的，，立案查处的环保部门该当合用新环境影响评价法第三十一条的划定进行处罚，，不再凭据修改前的环境影响评价法作出“期限补办手续”的行政号令。

二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追忆期限

（一）有关司律例定

行政处罚法第二十九条划定：：：“违法行为在二年内未被发现的，，不再赐与行政处罚。司法还有划定的之外。前款划定的期限，，从违法行为产生之日起推算；；违法行为有陆续或者持续状态的，，从行为终了之日起推算。”

（二）追忆期限的起算功夫

凭据上述司律例定，，“未批先建”违法行为的行政处罚追忆期限该当自建设行为终了之日起推算。因而，，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，，环保部门该当遵守行政处罚法第二十九条的划定，，不予行政处罚。

（三）违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚

1．建设单元同时组成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，，该当别离依法作出相应处罚

对建设项目“未批先建”并己建成投入出产或者使用，，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为该当若何处罚，，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境治理有关司法合用问题的回答定见》（法工委复［2007］2号）划定：：：“关于建设单元未依法报批建设项目环境影响评价文件却己建成建设项目，，同时该建设项目必要配套建设的环境；；ど枋┪唇ǔ、未经验收或者经验收不合格，，主体工程正式投入出产或者使用的，，该当别离遵循《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境；；ぶ卫硖趵返诙十八条的划定作出相应处罚。”

据此，，建设单元同时组成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，，该当别离依法作出相应处罚。

2．对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，，不受“未批先建”行政处罚追忆期限的影响

建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入出产或者使用期间，，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一向处于陆续或者持续状态，，因而，，即便“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追忆期限，，环保部门仍能够对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，，不受“未批先建”违法行为行政处罚追忆期限的影响。

（四）其他违法行为的行政处罚

建设项目“未批先建”并投入出产或者使用后，，有关单元或者小我拥有超过传染物排放尺度排污，，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、捏造监测数据，，或者不正常运行传染防治设施等逃避监管的方式排污等情景之一，，别离组成独立违法行为的，，环保部门该当对有关违法行为依法予以处罚。

三、关于建设单元可否自动补交环境影响汇报书、汇报表报送审批

（一）新环境；；しê托禄肪秤跋炱兰鄯ú⑽床蝗萁ㄉ璧ピ远菇换肪秤跋旎惚ㄊ、汇报表报送审批

对“未批先建”违法行为，，2014年订正的新环境；；しǖ诹惶踉龀ち舜ΨＬ蹩，，该条款与原环境影响评价法（2002年）第三十一条相比，，未划定“责令期限补办手续”的内容；；2016年修改的新环境影响评价法第三十一条，，亦删除了原环境影响评价法“期限补办手续”的划定。不再将“期限补办手续”作为行政处罚的前置前提，，但并未不容建设单元自动补交环境影响汇报书、汇报表报送审批。

（二）建设单元自动补交环境影响汇报书、汇报表并报送环保部门审查的，，有权审批的环保部门该当受理。

因“未批先建”违法行为受到环保部门凭据新环境；；しê托禄肪秤跋炱兰鄯ㄗ鞒龅拇Ψ，，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，，建设单元自动补交环境影响汇报书、汇报表并报送环保部门审查的，，有权审批的环保部门该当受理，，并

据分歧情景别离作出相应处置：：：

1．对切合环境影响评价审批要求的，，依法作出核准决定。

2．对不切合环境影响评价审批要求的，，依法不予核准，，并能够依法责令恢复原状。

建设单元同时存在违反“三同时”验收制度、超过传染物排放尺度排污等违法行为的，，该当依法予以处罚。

我部之前印发的有关诠释与本定见不一致的，，以本定见为准。原环境；；ぷ芫帧豆赜谌艉稳隙ńㄉ璧ピシㄐ形叫晕侍獾母春罚ɑ贩ⅰ1999〕23号）和《关于<环境影响评价法>第三十一条司法合用问题的复函》（环函〔2004〕 470号）同时废止。

环境；；げ

2018年2月22日

环境；；げ亢

环政法函[2016]6号

关于《环境；；しā罚2014订正）第六十一条合用有关问题的复函

湖北省环境；；ぬ：：：

你厅《关于对新订正的〈中华人民共和国环境；；しā档诹惶鹾嫌糜泄厮痉ㄎ侍獾那胧尽罚ǘ趸繁Ｎ摹2015〕33号）收悉。对处所环保部门在合用该条文过程中遇到的具体问题，，经征求全国人大常委会法制工作委员会定见，，现函复如下：：：

一、关于法律主体

2014订正的《环境；；しā罚ㄒ韵录虺菩隆痘肪潮；；しā罚┑诹惶跏窃诙┱笮略龀さ奶蹩。对于“未批先建”的行政处罚，，此前在单行法层面已有《环境影响评价法》第三十一条作出了划定。对于法律主体，，新《环境；；しā纷鞒隽诵碌幕，，将《环境影响评价法》第三十一条划定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境；；ば姓主管部门”，，批改为“负有环境；；ぜ喽街卫碇霸鸬牟棵”。

凭据新法优于旧法的规定，，我们以为：：：

第—，，新《环境；；しā返诹惶趸ǖ姆芍魈宀幌抻诨繁２棵，，还蕴含其他负有环境；；ぜ喽街卫碇霸鸬牟棵，，如海洋行政主管部门。

第二，，环保部门作为法律主体的，，新《环境；；しā返诹惶趸ǖ姆芍魈，，已不限于《环境影响评价法》第三十一条划定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境；；ば姓主管部门”，，而是该当蕴含涉案违法建设项目地点地的县级以上各级环保部门。

在环境法律实际中，，两个以上环保部门都有管辖权的环境行政处罚案件，，凭据《环境行政处罚法子》第十八条的划定，，由“先发现或者先接到举报的环境；；ぶ鞴懿棵殴芟。”

下级环保部门以为其管辖的案件重大、疑难或者执行处罚有难题的，，凭据《环境行政处罚法子》第二十条的划定，，“能够报请上一级环境；；ぶ鞴懿棵胖付ü芟。”立案处罚的环保部门在决定立案处罚的同时，，该当将立案情况传递其他有处罚权的各级环保部门。

二、关于？？钍

新《环境；；しā返诹惶醵苑？？钍钗醋鞒鼍咛寤。在这种情况下，，我们以为，，能够凭据《环境影响评价法》第三十一条的划定，，？？疃疃任“5万元以上20万元以下”。

三、关于“未批先建项目”是否合用“期限补办手续”的问题

《环境影响评价法》第三十一条划定，，建设单元未依法报批建设项目环境影响评价文件，，擅自开工建设的，，由环保部门责令终场建设，，期限补办手续；；逾期不补办手续的，，能够处以？？。

新《环境；；しā返诹惶趸，，建设单元未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经核准，，擅自开工建设的，，由负有环境；；ぜ喽街卫碇霸鸬牟棵旁鹆钪粘〗ㄉ，，处以？？，，并能够责令恢复原状。

凭据新法优于旧法的规定，，我们以为：：：对“未批先建项目”，，该当合用新《环境；；しā坊ǖ拇Ψ４胧，，不再合用《环境影响评价法》第三十一条有关“期限补办手续”的划定。

四、关于新法执行前已经擅自开工建设的项主张司法合用

建设单元未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经核准，，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，，并于2015年1月1日之后依然进行建设的，，立案查处的环保部门该当凭据新《环境；；しā返诹惶醯幕ㄔ鹆钪粘〗ㄉ，，处以？？，，并能够责令恢复原状；；被责令终场建设，，拒不执行，，尚不组成犯罪的，，除遵循有关司法律规划定予以处罚外，，该当凭据新《环境；；しā返诹醯—项的划定将案件移送公安机关处以扣留。

对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，，立案查处的环保部门该当依照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境治理有关司法合用问题的回答定见》（法工委复〔2007〕2号）确定的司法合用准则，，别离作出相应的处罚。即，，对违反环评制度的行为，，凭据新《环境；；しā泛汀痘肪秤跋炱兰鄯ā纷鞒鱿嘤ΥΨ；；同时，，对违反“三同时”制度的行为，，凭据《水传染防治法》《固体废料传染环境防治法》《环境噪声传染防治法》《放射性传染防治法》《建设项目环境；；ぶ卫硖趵返认中兴痉晒孀鞒鱿嘤ΥΨ。

处所各级环保部门在执行过程中，，如遇到问题，，或有有关定见建议，，请实时向我部反映。特此函复。

环境；；げ

2016年1月8日

把稳：：：以下文件已废止  

环保总局

关于若何认定建设单元违法行为陆续性问题的复函

(1999年1月23日 环发[1999]23号)

广东省环境；；ぞ：：：

你局《关于若何认定未经报审环境影响汇报、环境；；す婊，，擅自进行建设行为性质的请示》(粤环报[1998]27号)收悉。经钻研，，现函复如下：：：

凭据1998年颁布的《建设项目环境；；ぶ卫硖趵返幕，，对建设项目尝试环境影响评价制度，，建设单元该当在建设项主张可行性钻研阶段报批环境影响汇报书、环境影响汇报表或者环境影响登记表。

据此，，建设单元末按划定在可行性钻研阶段报批环境影响汇报书、环境影响汇报表或者环境影响登记表，，即擅自建设的，，其行为违反了建设单元进行环境影响评价的法界说务；；在其依法推广环境影响评价使命之前，，其行为应被视为违法行为处于陆续或者持续状态。

《关于<环境影响评价法>第三十一条司法合用问题的复函》

（环函〔2004〕470号）

关于《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条司法合用问题，，环境；；ぷ芫志暄，，近日作出诠释，，全文如下：：：

《行政处罚法》第29条划定：：：“违法行为在2年内未被发现的，，不再赐与行政处罚。司法还有划定的之外。前款划定的期限，，从违法行为产生之日起推算；；违法行为有陆续或者持续状态的，，从行为终了之日起推算。”

《环境影响评价法》划定，，对建设项目尝试环境影响评价制度，，建设单元该当在建设项主张可行性钻研阶段报批环境影响评价文件。

《环境影响评价法》第31条划定：：：建设单元未依法报批建设项目环境影响评价文件，，或者未遵循本法第24条的划定重新报批审核环境影响评价文件，，擅自开工建设的，，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境；；ば姓主管部门责令终场建设，，期限补办手续；；逾期不办手续的，，能够处五万元以上二十万元以下的？？。

据此，，建设单元未按划定在可行性钻研阶段或核准前报批环境影响评价文件即擅自开工建设的，，其行为违反了建设单元进行环境影响评价的法界说务；；在其依法推广环境影响评价使命之前，，其行为应被视为违法行为处于持续状态，，环保部门应凭据《环境影响评价法》第31条有关划定，，对其进行处罚。